PNLD, PNLL e a lei do livro: quem compra e quem só promete

Como funciona o PNLD para quem vende livro?

A editora inscreve e negocia, mas quem escolhe a obra é a escola ou a rede de ensino, e não o governo federal. O Decreto 9.099/2017 divide o programa em oito etapas: o Ministério da Educação cuida da avaliação pedagógica, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), das demais, fora a escolha.

Duas coisas nesse desenho pegam quem vem do mercado de livraria. O preço só se discute depois de o livro ser escolhido, e o edital não publica preço-teto, embora estime quanto será gasto no primeiro ano do ciclo: R$ 1,58 bilhão nos Anos Iniciais de 2027 e R$ 1,56 bilhão nos Anos Finais de 2028. A compra também não passa por licitação: é feita por inexigibilidade, porque só quem detém o direito da obra pode vendê-la.

Passar por tudo isso não dá direito a nada. O decreto diz que participar das etapas não obriga o governo a contratar nem dá direito a indenização ou reposição de custos. O custo vem antes do resultado: em 2022, Tomaz Adour, então presidente da Liga Brasileira de Editoras, disse que uma editora pequena podia gastar R$ 15 mil a R$ 20 mil em material e vídeo que se perdiam com a reprovação. Nenhuma fonte consultada informa a taxa de reprovação do programa.

Do outro lado dessas regras, que o decreto manda o FNDE fazer cumprir, há um costume antigo: num estudo publicado pelo BNDES em 2005, os pesquisadores Earp e Kornis descreviam a entrega de exemplares de graça aos professores para que os recomendassem.

Quanto o governo compra de livro pelo PNLD?

A resposta depende da série, e quem cita um número sem dizer qual engana: o FNDE registra R$ 2,65 bilhões para o ano letivo de 2026, e a pesquisa do setor, R$ 1,76 bilhão vendidos ao FNDE em 2025, somando PNLD e PNLD Literário. A diferença é de quase R$ 900 milhões para períodos que parecem o mesmo. O FNDE rotula pelo ano em que o livro é usado; a pesquisa da Câmara Brasileira do Livro e do Sindicato Nacional dos Editores de Livros mede o que as editoras declaram no ano. As duas fontes não explicam a diferença.

A soma de 2023 é nossa, de didático mais literário, que a página publica em duas tabelas.

Pela pesquisa do setor, em 2025 o governo ficou com 48% dos exemplares vendidos e 33% do valor; em 2003, nos dados de Earp e Kornis, eram 43% e 19%. As contas são nossas, e dois pontos não fazem tendência.

O peso muda conforme o que se publica. No começo dos anos 2000, quase 60% dos didáticos iam para o governo. Em Obras Gerais, o subsetor da ficção e da não ficção de livraria, as vendas ao governo somaram R$ 128 milhões em 2025, contra R$ 1,77 bilhão ao mercado. Esses números sugerem que, para quem publica ficção e não ficção de livraria, a venda ao governo é uma franja, salvo talvez no ano em que o próprio título é comprado; a leitura é nossa.

O volume oscila, e o preço é baixo. Entre 1995 e 2003, as vendas ao governo variaram de 28% a 102% das vendas ao mercado em exemplares, e Earp e Kornis as apontam como o principal fator de mudança na quantidade de livros vendidos no país. O PNLD foi de 64 milhões de exemplares em 1999 a 133,6 milhões em 2000.

O governo usava o poder de maior comprador para impor queda contínua de preço, diziam os mesmos autores em 2005, e a queixa dos editores de repassar a conta ao aluno da escola privada tinha fundamento. O exemplar impresso do literário do PNLD 2023, comprado em 2025, saiu por cerca de R$ 6,84, e o exemplar do literário do ano letivo de 2023, reposição do PNLD 2020 e do PNLD 2021, por cerca de R$ 11,67, enquanto Obras Gerais renderam às editoras, em média, R$ 19,7 por exemplar no mercado em 2025. A comparação é grosseira, porque na compra pública não há livraria no meio, e as contas são nossas. O dinheiro existe; falta ver quem fica com ele.

Quais editoras vendem para o PNLD?

O mesmo comprador produz os dois extremos do mercado: no Ensino Médio comprado em 2025, quatro editoras levaram 89,9%; no literário dos Anos Iniciais comprado no mesmo ano, as dez maiores somaram 5,2%.

As porcentagens são somas nossas sobre as planilhas do FNDE, por razão social; agrupar por grupo empresarial só aumentaria a concentração.

No didático, o desenho se repete em mais de uma série. Um estudo de Luis Claudio Kubota, publicado pelo FNDE, somou o valor de 2010 a 2017: Kroton 29%, Santillana 18%, FTD 17% e Saraiva 10%, ou 74% em quatro grupos, por conta nossa.

No literário, o teto de inscrição por empresa e a pulverização aparecem juntos: no PNLD 2023 ninguém passou de dois títulos, no PNLD 2022 da Educação Infantil foi um por editora, e o edital do PNLD 2024, publicado em 2022, baixou de duas obras para uma. Esses dados sugerem que o teto ajuda a explicar a lista, que tem gráficas, produtoras e ao menos um empresário individual: "32.343.706 JOSE LUIZ PRADO", com 31.819 exemplares e R$ 238,8 mil por um título; nenhuma fonte consultada mediu essa causa.

Nas fontes consultadas, ninguém mediu por que o didático concentra; o que segue é leitura nossa. Earp e Kornis dizem que no livro em geral não há barreira de entrada e que isso gera um fluxo de pequenas editoras; lido junto com o didático concentrado, isso sugere que a concentração vem do canal, e não do produto.

O sistema de compra atraiu os grandes grupos internacionais, sustentava a pesquisadora Célia Cassiano em entrevista de 2014, citando a Santillana, que comprou a Moderna. Kubota registra as datas: a Prisa, dona da Santillana, comprou a Moderna em março de 2001, e a Kroton assumiu a Somos em 23/04/2018. O costume de entregar exemplares aos professores foi descrito em 2005, e o decreto de 2017 mandou o FNDE impedir brinde e pressão e regulamentar a divulgação nas escolas; não dá para afirmar quanto isso explica o desenho.

Quem entra pequeno no didático conta outra história. Daniella Barroso, professora e editora de didáticos, que entrou no programa no PNLD 2019 e voltou no PNLD 2021 num coletivo, escreve que aprovar não basta, porque a pequena editora dificilmente alcança adoção alta, e que o que as grandes promovem na escolha "beira o assédio". Ela chama de frágil o negócio baseado em vendas ao governo. É um relato de parte interessada, sem número.

Edital PNLD 2026, 2027 e 2028: qual é qual e quem pode se inscrever?

O número do programa é o ano letivo previsto para o início, e os editais de 2027 e 2028 não compram literatura. No Ensino Médio de 2026, o número bateu; no literário do PNLD 2023, o ano letivo de 2026 ficou três anos depois dele, e o literário do PNLD 2024 só teve contrato em setembro de 2026.

Até 02/11/2026, a última inscrição com data que encontramos é a dos Anos Finais, que o FNDE prorrogou ao menos duas vezes, a última por decisão judicial. A lista oficial de editais não informa o estágio de cada um nem a data do próximo edital literário.

As regras de entrada mudam a cada edital, e por isso vale ler cada um:

• PNLD 2027 Anos Iniciais: qualquer pessoa jurídica estabelecida no país com ramo compatível; ISBN para o impresso e outro para o digital; um único detentor do direito, com coedição vedada; formato acessível e digital em HTML5; regularidade conferida no SICAF.
• PNLD 2028 Anos Finais: na categoria de apoio ao professor, CNPJ com pelo menos 5 anos e atividade principal de edição de livros, e uma obra por eixo; na categoria didática, a cláusula geral.
• Editais literários: CNPJ com ao menos 2 anos no PNLD 2024 e 3 anos no Literário Equidade; os demais requisitos estão em como colocar seu livro no PNLD Literário.

O literário saiu do edital principal, e isso é a mudança a acompanhar. Nos PNLD 2022, 2023 e 2024, ele vinha como objeto do mesmo edital do didático; nos Anos Iniciais de 2027 e nos Anos Finais de 2028, as duas partes são didático e apoio ao professor, e o literário corre em chamadas à parte. Para quem publica ficção ou infantil, isso significa acompanhar outro calendário.

Autor pode colocar o próprio livro no PNLD, e quanto recebe?

Como pessoa física, não pode; com uma empresa de ramo compatível que detenha os direitos, pode, e a idade exigida do CNPJ varia por edital: nenhuma nos Anos Iniciais de 2027 e na categoria didática dos Anos Finais de 2028, e 2, 3 ou 5 anos nas outras chamadas citadas aqui. O decreto abre a inscrição aos titulares de direito autoral, e é o edital que restringe a pessoa jurídica. A crítica é antiga: em 2007, Ricardo Pereira Soares, técnico do Ipea, já relatava pesquisadores apontando que autor independente não consegue inscrever, só empresa com capacidade de produzir o livro.

Uma das portas é estar no catálogo de uma editora que entre, e é nela que o percentual do contrato decide o que chega ao autor. Empresa com o nome do titular na razão social já vendeu: além de José Luiz Prado, a Jean Carlo Barusso Editora Echoar assinou contrato de R$ 271,8 mil em 2026. As fontes não dizem se esses titulares são autores dos livros que venderam. O passo a passo da porta literária é assunto de como colocar seu livro no PNLD Literário.

Sobre o percentual, há duas referências antigas, com bases diferentes, e nenhum contrato lido:

• Venda ao governo em geral: segundo Felipe Lindoso, colunista do PublishNews, em 2011, os direitos oscilavam entre 6% e 10% do valor bruto recebido pela editora, contra cerca de 10% do preço de capa em livraria.
• Didático: segundo a associação de autores de livros educativos, citada por Soares, a média era de 5,4% do preço de capa em 2004. Um dirigente da Abrelivros, associação das editoras de didáticos, justificou com a tiragem mais alta.

A conta dá ordem de grandeza. No literário do PNLD 2023, a mediana foi de R$ 263 mil por título. Com os 6% a 10% que Lindoso registrou em 2011, o autor receberia entre R$ 15,8 mil e R$ 26,3 mil por aquela compra, se o contrato dele seguir essa faixa. A conta é nossa, e a premissa tem quinze anos. A mediana de exemplares foi de 34,7 mil por título, o que dá a medida da tiragem envolvida.

O que define o valor é o contrato. Em geral, o editor obtém o direito por cessão, e o adiantamento costuma ir a autores já consagrados. Autor que cedeu os direitos não negocia com o governo, e o que recebe depende do que assinou: leitura nossa, a partir de quem a compra reconhece como vendedor. Antes de assinar, vale perguntar qual é a base do percentual em venda ao governo. Nada disso garante a venda.

O que pode dar errado depois de aprovado?

Depois de aprovado, o risco é de calendário e de política: o livro pode esperar anos pelo contrato, e até sair da escola depois de comprado. Cinco riscos, cada um com data, mostram como isso aparece.

O contrato tarda. Em 08/09/2026, o Diário Oficial trouxe sete contratos do literário do PNLD 2024, assinados em 01/09/2026, somando R$ 4,04 milhões, a partir de um edital de 2022. Nesse intervalo a editora não tem direito a nada, e, no edital de Anos Iniciais, o preço fica fixo por um ano depois de negociado.

O valor oscila. O FNDE registra R$ 332,6 milhões de literário no ano letivo de 2023, nenhuma linha em 2024, R$ 122,8 milhões em 2025 e R$ 234,6 milhões em 2026. Na pesquisa do setor, o faturamento declarado caiu de R$ 323 milhões em 2023 para R$ 20,5 milhões em 2024, o menor desde 2018.

Lido junto com a série do FNDE, o faturamento sugere que quem vive do literário vive de um ciclo; a leitura é nossa. Em dezembro de 2025, a Abrelivros estimou em 41 milhões os exemplares que deveriam ter sido comprados naquele ano e não foram; o FNDE respondeu que a execução seguia os cronogramas. Em julho de 2026, a associação voltou a cobrar definição, e a escolha do literário da Educação Infantil, prevista para junho, só ocorreu em outubro.

A obra sai da escola. O avesso da pele, do escritor Jeferson Tenório, Jabuti de 2021, entrou no PNLD por portaria de setembro de 2022, depois de passar pela avaliação federal, e foi escolhido por educadores. Em março de 2024, depois do vídeo de uma diretora em Santa Cruz do Sul (RS), Paraná, Goiás e Mato Grosso do Sul anunciaram o recolhimento, com 2.000 exemplares só no Paraná.

A Companhia das Letras entrou com mandado de segurança, naquele momento só contra o Paraná, e em 5 de abril Goiás já tinha recolocado o livro, com o Paraná prevendo fazer o mesmo. As vendas subiram 400% na Amazon, segundo o Estado de Minas, sem base de comparação. É um risco de circulação e jurídico, e nenhuma fonte consultada mostra perda financeira da editora.

A rede tenta sair. Em 2023, o governo de São Paulo decidiu deixar o PNLD 2024; uma liminar suspendeu a saída em 16 de agosto, e a secretaria informou no mesmo dia que aderiria.

O livro fica na caixa. Aparecida Paiva, pesquisadora da UFMG, disse em 2013 sobre o programa antecessor, o PNBE, que os livros chegavam às bibliotecas e permaneciam nas caixas, e que muitos professores nem sabiam da chegada. É observação de pesquisa sobre outro programa, útil como aviso para quem espera leitor junto com a nota fiscal.

Há também punição do lado da editora: no Literário Equidade, atrasar mais de 30 dias a entrega impede participar do próximo PNLD. Nesse quadro, depender do governo pesa mais para quem é pequeno, como dizem Barroso e Rosana Martinelli, da editora Quatro Cantos, ambas falando como parte interessada. Fora do PNLD, as portas são outras, e os problemas também.

Como vender livro para prefeitura, estado e escola fora do PNLD?

Prefeitura e estado compram livro por licitação ou direto, e, na compra direta, o caminho de quem detém a obra é a inexigibilidade, que exige provar a exclusividade; o Tribunal de Contas da União já a considerou irregular quando outras empresas podiam vender o produto. Quem vende precisa saber de que modo o órgão vai contratar, porque a papelada muda:

• Dispensa por valor: até R$ 65.492,11 em 2026, somando o que aquela unidade gastou no ano com o mesmo ramo; quem compra de várias editoras não pode fatiar.
• Inexigibilidade: para o que só um fornecedor pode vender, com atestado ou contrato de exclusividade e preço justificado; título vendido em livraria enfraquece a exclusividade, por leitura nossa. O Tribunal de Contas de Santa Catarina admite a compra direta da editora ou do autor. A escala pode ser mínima: Belo Horizonte usou esse caminho em 2023 para 24 livros de um museu, com valor estimado de R$ 1.355,10.
• Chamada pública: o órgão publica regras e escolhe títulos. A Secretaria da Cultura do Ceará fez uma aberta a autor independente, pessoa física ou MEI, residente no estado há 2 anos; o documento ainda cita a Lei 8.666, o que indica edição anterior a 2024. A Prefeitura de São Paulo investiu R$ 62 milhões em 950 títulos em 2022 pelo programa Minha Biblioteca.
• Concurso: a Secretaria de Educação do Ceará, em concurso aberto a escritores cearenses, com até um texto por autor, premia o selecionado com R$ 4 mil e 10 exemplares, em 36 títulos que, segundo a secretaria, vão às turmas do estado.

Nos editais de compra de livros, inclusive para acervo, a Lei Brasileira de Inclusão manda barrar a editora que não oferece também formato acessível.

Os problemas conhecidos aparecem nesses caminhos e na licitação. Em Palhoça (SC), em 2013, a imprensa apontou uma compra de R$ 500 mil por representante, acima do preço da editora, e o tribunal foi pedir os documentos. Em Goiânia, em 22/10/2024, a Justiça suspendeu, até o julgamento da ação, a compra de 5 mil exemplares a R$ 1.228,50 cada, com curso online junto, feita por licitação e já paga em julho. E o programa pode parar: a compra do Minha Biblioteca esperada para 2024 não veio, e Martinelli, porta-voz do grupo Livro Livre, diz que há editoras que fecharam por causa disso, sem nomeá-las. A Prefeitura respondeu que fez em 2023 a maior compra de livros do município e não disse se o programa volta.

Na escola particular, o tamanho é conhecido: o canal "escolas e colégios" foi 22,5% do faturamento de didáticos ao mercado em 2024. Earp e Kornis descreviam, em 2005, a entrega de exemplares grátis aos professores para que recomendassem o título também à compra dos alunos. O que autores e distribuidores dos EUA contam serve de calibragem. O autor independente David Hendrickson, em texto de 2024 para a Alliance of Independent Authors, relata resposta de cerca de 3% numa campanha a 300 escolas, e pagamento em cerca de três meses, mesmo com prazo de 30 dias. Para a escola pública americana, a IngramSpark avisa que o pagamento não vem na entrega.

PNLL: o que muda para quem publica?

O PNLL é um plano de metas sem dinheiro próprio, e o uso prático para quem publica, por leitura nossa, é citar a meta certa ao pedir edital ou compra pública. O plano vigente vale para 2026–2036, aprovado pela Portaria Interministerial MinC/MEC nº 12, de 23/04/2026, com meta de levar os leitores de 47% para 55%.

O dever vem da Política Nacional de Leitura e Escrita, a PNLE, Lei 13.696/2018, que manda elaborar o plano a cada dez anos. O Decreto 12.166/2024, que a regulamenta, diz de onde vem o dinheiro: dos mecanismos de fomento à cultura e das dotações do MinC e do MEC, sem fundo próprio.

O eixo que toca a cadeia do livro tem metas sem valor em reais: ampliar editais de escrita de estados e municípios (4.2.3), criar bolsas permanentes de criação (4.2.5), apoiar pequenas e médias editoras (4.3.2), estimular a bibliodiversidade nas compras públicas (4.4.4) e articular desoneração (4.4.9). O texto pede preço acessível e não fala em preço fixo. Nenhuma fonte consultada mediu se os planos anteriores cumpriram as metas.

O fundo de leitura já foi tentado. Em 2004, em troca do fim de PIS e Cofins, as empresas se comprometeram a recolher 1% da receita para um fundo de leitura. Em 2007, Jorge Yunes, então presidente do Instituto Pró-Livro, admitia que nem todas contribuíam e estimava R$ 6 milhões a R$ 7 milhões por ano.

Em 2009, a Fazenda discutia criar um tributo, calculado em cerca de R$ 60 milhões por ano. Uma fonte não identificada do governo dizia que as empresas embolsaram a desoneração; Yunes, já na Abrelivros, respondia que o setor apoiava o fundo, numa forma que não lhe desse prejuízo. Os valores dão uma arrecadação de cerca de um décimo do calculado, conta nossa e só de ordem de grandeza.

O que a Lei do Livro obriga, e o que ela não faz?

A Lei 10.753/2003 declara muito e obriga pouco: ela manda usar ISBN e ficha catalográfica, cadastrar contratos de cessão na Biblioteca Nacional e consignar verba às bibliotecas, e nenhum desses artigos traz sanção. O resto autoriza ou encarrega o Executivo, sem prazo nem valor: crédito para editoras, programas de acervo, hora de leitura na escola, tarifa postal reduzida. A lei não fixa preço, não limita desconto e não cria fundo. Um exemplo é o ISBN obrigatório sem multa.

O efeito tributário da lei muda em janeiro: até 31/12/2026, a definição de livro do art. 2º decide a alíquota zero de PIS e Cofins, e a partir de 2027 a imunidade do IBS e da CBS, na Lei Complementar 214/2025, diz "livros" sem citar a Lei 10.753; o que o livro paga e o que não paga está em livro paga imposto?. Na lei, o benefício sem prazo é outro: a editora, a distribuidora ou a livraria que apura pelo lucro real pode fazer provisão de 1/3 do estoque, dedutível.

A Lei Cortez não foi aprovada, e o que ela mudaria no desconto está em Lei Cortez e o preço fixo do livro.

Quais políticas põem dinheiro no livro, e quais só prometem?

De nove políticas, três põem dinheiro na mão de quem publica, e só uma, o PNLD, compra em escala nacional.

Para decidir, o caminho depende da situação do livro:

1. Didático ou apoio ao professor, com empresa estruturada: leia o edital do ciclo. Confira ramo, idade do CNPJ, SICAF e capacidade de produzir em escala.
2. Ficção ou infantil, com editora: pergunte se ela tem CNPJ na idade que o edital literário pede (2 ou 3 anos nos editais citados aqui) e como o contrato trata venda ao governo. A lista oficial não traz a data do próximo literário.
3. Autor com empresa própria: confira se ela detém os direitos, se o ramo é compatível e há quanto tempo existe. Coedição está vedada no edital de 2027.
4. Autor sem empresa: o caminho é chamada estadual ou concurso, onde houver, ou compra local dentro do limite.
5. Precisa de receita neste ano: não conte com o PNLD, porque a distância entre edital e contrato já chegou a quatro anos.

Como outros países compram livro para a escola?

O desenho brasileiro difere do mexicano e do americano: o Estado central compra de editoras privadas e deixa a escolha na ponta. No México, a Comissão Nacional de Livros de Texto Gratuitos tem como missão produzir e distribuir o livro gratuito, e sua visão inclui imprimir e adquirir.

Nos Estados Unidos, a decisão é estadual, e há estados de adoção e estados abertos, como explica Linda Carlson em texto de 2007 da associação de editores independentes IBPA. Ela alerta que a aprovação não garante compra, sobretudo no material complementar, e cita o Texas, onde, naquele ano, o preparo começava de 18 a 24 meses antes do primeiro prazo. Na Carolina do Norte, o contrato dura cinco anos sem reajuste, e a comissão avaliadora não vê o preço.

A comparação serve para a expectativa, e a leitura é nossa: nos dois casos de adoção citados, nos Estados Unidos, o prazo (Texas) e o contrato sem reajuste (Carolina do Norte) vêm de uma regra que a editora não controla. Earp e Kornis, com dados do começo dos anos 2000, punham o Brasil entre os cinco maiores compradores de livro em número de exemplares e quase ausente da compra para bibliotecas, retrato anterior à escala do PNBE e do literário atual.

Perguntas frequentes

O que fazer com isso

Entrar no PNLD é projeto de vários anos: no literário, um edital de 2022 só virou contrato em 2026, e, por leitura nossa, isso não serve de fluxo de caixa. Para a editora, a primeira tarefa é ler o edital do ciclo e conferir idade do CNPJ, ramo e regularidade antes de gastar com material. Para o autor, a primeira pergunta é em que catálogo o livro está, ou se a própria empresa cumpre o edital, e o que o contrato paga em venda ao governo.

Quem precisa de dinheiro para produzir o livro está em outra porta, tratada no guia sobre Lei Rouanet, PNAB e editais. O efeito do preço no varejo aparece no guia sobre trade, mass market e formatos.